一、“是什么”——深刻認識以人為核心的新型城鎮化的內涵特征

（一）全球城鎮化及其發展歷程

何謂城鎮化。城鎮化（國際上普遍用城市化）是指人口向城市集中、農村地域轉變為城市地域的過程，這個過程表現為4個方面：一是人口結構上，人口不斷向城市集聚，城市人口占總人口比重的提高；二是空間結構上，城鎮數目的增多，城市規模的不斷擴大；三是經濟結構上，城市經濟占主導地位；四是社會結構上，城市文明、現代文明不斷擴散，并輻射到農村。

全球城鎮化進程。近現代的世界史可以看成是一個全球城市化的歷史進程，從1840年率先開啟工業革命的西歐開始，走向其他的地區。1950年，英國達到79%的城市化水平，用了100年的時間；其他一些西方國家在此階段皆成功地實現了高度的城市化，美國為64.2%，德國為64.7%，加拿大為60.9%，法國為55.2%，目前發達國家平均在75%-80%。二戰以后，以日本（1950年33%到1970年70%）、韓國（1960年28%到1990年74%）、墨西哥（1950年42.6%到2008年77.2%）及巴西、阿根廷等國家的城市化進入快速發展階段。改革開放以來，世界城市化的主場轉移到了中國，2009年全世界城市化水平超過50%，也就是說，世界從這一年進入城市時代。

（二）我國城鎮化進程及其特點

發展歷程。新中國的城鎮化發展歷程迄今大致包括6個階段：改革開放之前，1949-1957年城鎮化起步發展、1958-1965年城鎮化曲折發展、1966-1978年城鎮化停滯發展；改革開放以來，1979-1984年城鎮化恢復發展、1985-1994年城鎮化穩步發展、1995年至今城鎮化快速發展。1996年全國城鎮化水平達到30%以上(30.48%)，之后全國城鎮化率保持高速發展，2011年全國城鎮化率達到51.27%，首次超過50%，標志著我國進入城市社會；到2020年全國城鎮化水平達到63.89%，處于加速發展階段的后期。1996-2010年全國城鎮化率年均增長1.39個百分點，2011-2020年年均增長1.22個百分點。

我國城鎮化的特點。概況起來主要有4個特點：一是大國城鎮化。14億人口的發展中國家實現城鎮化，在人類歷史上沒有先例。而且我國是復雜程度很高、多樣地貌類型以及多民族的國家，因此我們在觀察我國城市化的時候也可以看出來，它的模式、特征不一樣，換句話說，多樣性是一個特點。二是“半城鎮化”。從統計上看，我國有60%人口生活在城市，但是其中有一部分人口處于半城市化，也就是在城市工作甚至在城市生活，但是他沒有完成享受到一個城市市民應有的公共服務和權利，可以說是一種兩棲的群體，這樣既帶來社會的不公平，同時也把一個人的潛力抑制住了。三是“三農”問題高度敏感條件下的城鎮化。“三農”就是農業、農村和農民，城鎮化過程中，一方面是城市的繁榮，另一方面是鄉村的凋落，這是二元的結構帶來的。四是政府主導下的城鎮化。政府對城市化的影響以及主導力量非常強大，因為掌握許多資源。國家方針和區域政策深刻影響城鎮化發展，對城鎮化的方向、重點和速度具有重要調控作用。這樣的優點是具有較高的發展效率，但各級城鎮發展受行政權力支配的嚴重制約（小城鎮發展乏力為典型現象），市場的資源配置作用沒有得到充分體現。

產生的問題。經過改革開放30年城鎮化水平的快速提高，到2011年我國城鎮化水平超過50%進入城市社會，期間也暴露出諸多問題。一是經濟結構失衡，工業化、城鎮化、農業現代化不協調，不少城市產業結構不合理，產業轉型升級慢，接續動能不足，還有許多資源型城市和老工業基地亟待改造提升。二是“大城市病”出現。城鎮空間分布和規模結構不合理，與資源環境承載能力不匹配，大城市過度擴張，中小城市與小城鎮發展較慢，許多大城市交通擁擠、資源緊缺、城市居民生活質量下降等問題在困擾著城市的進步。三是資源環境難以支撐。土地資源浪費過多，“土地城鎮化”快于“人口城鎮化”，建設用地粗放低效。比如，土地成本快速上升，房地產價格高企?？諝馕廴?，從2011年我國城鎮化率達到50%以后，全國范圍內出現了大規模霧霾天氣。四是“半城市化”導致的社會問題。農業轉移人口市民化進程滯后，目前我國戶籍人口城鎮化率只有44.38%，與常住人口城鎮化率相差16.22個百分點，這意味著8.48億城鎮常住人口中有2.27億農業轉移人口并沒有城鎮戶籍，他們在就業、醫療、教育、住房保障以及失業和養老等社會保障方面并不能真正享受城鎮戶籍人口的待遇，由此產生數以千萬計的流動兒童、留守兒童、留守婦女和留守老人以及每年高達30億人次的春運等社會問題。五是鄉村相對衰落。城鄉之間不是對流的，它是單向的，農民大量離開原耕種土地（種地的主要勞動力都是60歲左右的農民），棄耕拋荒問題越來越嚴重，我國糧食進口率逐漸增高，使得糧食安全問題存在隱患。

總的來看，過去的城鎮化模式難以持續，生態環境的壓力、社會矛盾的累積以及資源消耗過多，應該怎么辦呢？我們唯一能走的是以人為本、生態優先、綠色發展的新型城鎮化道路。

（三）以人為核心的新型城鎮化的內涵特征

習近平總書記強調，城鎮化是現代化的必由之路，明確提出以人為核心、以提高質量為導向的新型城鎮化戰略，并多次作出重要部署和批示指示。

黨的十八大以來，黨中央、國務院圍繞推動新型城鎮化作了一系列重大決策部署。2013年12月，中央召開城鎮化工作會議，提出農業轉移人口市民化是城鎮化的首要任務；2014年3月，印發實施《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年），對新型城鎮化建設作了頂層設計；2014年7月，國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出實現1億左右農業轉移人口在城鎮落戶目標；2015年12月，中央召開城市工作會議，為城市規劃建設搭建頂層設計；2019年9月，中共中央、國務院印發《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，明確推進城鄉融合發展頂層設計；2022年1月，國家印發《國家新型城鎮化規劃（2021-2035年）》，面向2035年明確新一輪新型城鎮化頂層設計。

總的來看，新型城鎮化不是以地為本的城鎮化，也不是以經濟為本，而是以人為本的城鎮化，一定要落到“人”。同時它應該是質量型、內涵型的城鎮化，而不是數量型、速度型的城鎮化。回歸人，這是新型城鎮化最為基本的要義。

處在“兩個百年”歷史交匯期，全面開啟建設社會主義現代化國家新征程，社會主要矛盾、面臨歷史任務、區域發展格局等都發生深刻轉變，必須牢牢把握人的現代化核心要義，堅持從社會全面進步和人的全面發展出發，推動新型城鎮化最終走向全面現代化的城鎮化，這應是未來一段時期以人為核心的新型城鎮化的應有之義，其核心內涵體現在6個方面：一是“以人為本”。就是從思想觀念、素質能力、行為方式、社會關系等方面積極推進人從傳統向現代的轉型，關鍵是在提升和完善人的現代化素質中更具體有效地促進人的全面發展。二是“城鄉融合”。就是在加快實現城鄉一體化發展的基礎上，力求推動城市基礎設施、公共服務、產業鏈條、現代文明等向鄉村延伸、擴散，進而實現城市與鄉村深度融合；三是“協同高效”。就是通過集聚并高效配置人口、土地等傳統資源要素以及人才、科技、信息、制度等新興要素，實現在更大區域空間范圍的結構性優化和功能性提升，形成大中小城市和城鄉協調發展的空間格局。四是“綠色低碳”。就是把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，致力于推進綠色發展、循環發展、低碳發展，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式。五是“智慧安全”。就是以科技進步為支撐，以增強城市韌性為導向，用科技賦能城鎮化發展，提高城鄉發展的智慧化水平，完善生命安全保障體系，形成智慧、安全、健康的城鄉發展格局；六是“包容多元”。就是推動農業轉移人口真正融入城鎮，實現從農民到市民的全方位轉變，能夠全方位、多元化、無差別地共享城鎮化發展的成果。

二、“怎么看”——理性看待我省新型城鎮化的成效與問題

黨的十八大以來，我們牢記習近平總書記囑托，深入貫徹中央決策部署，錨定發展目標、自我加壓奮進，深入實施新型城鎮化戰略，城鎮化進程不斷加快、城鎮化質量大幅提升，城鄉面貌持續改善，城鄉融合發展取得重要進展。

（一）我省新型城鎮化建設取得的成效

1.城鎮化穩步提高、處于快速發展階段。2020年全省常住人口9936.6萬人，人口總量全國第3，占全國人口的7%；2010-2020年全省常住總人口增長535萬人，以年均0.55%的增速實現較快增長，增量排名全國第3、中部省份第1。2020年全省城鎮常住人口5507.86萬人，城鎮化率達到55.43%。2000-2010年城鎮常住人口城鎮化率提升15.35個百分點，年均增速為1.54個百分點；2010-2020年城鎮常住人口城鎮化率提升16.91個百分點，年均增速1.69個百分點，城鎮化率呈加速發展態勢。

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圖1?河南常住人口數及常住人口城鎮化率變化情況

2.大中小城市協調發展的城鎮化格局初步形成。十九大報告指出，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。一是中原城市群屬于國家重點建設的城市群之一，整體規模和實力不斷壯大。國家“十三五”期間提出重點打造全國19個城市群，“十四五”對19個城市群分別提出優化、壯大、培育的發展策略。2020年中原城市群總人口達1.64億人，占全國總人口的11.7%，生產總值達8.13萬億元，占全國GDP總量的8%。二是鄭州都市圈作為中原城市的核心，空間集聚能力持續增強。2020年，鄭州都市圈（“1+4”）以全省9.6%的國土面積，集聚了全省近20%的人口和超過30%的經濟總量，輻射帶動能力不斷提高；2021年底，我省宣布鄭州都市圈由原來的“1+4”拓展為“1+8”，新納入洛陽、平頂山、漯河、濟源4個城市?！皵U容”后的鄭州都市圈面積從過去的1.59萬平方公里增加到5.88萬，人口增加到4670萬、占全省的47.3%，GDP達到3.28萬億、占全省的55.7%。三是鄭州國家中心城市帶動作用效果明顯，在人口集聚和經濟發展方面具有顯著優勢。2020年鄭州以占全省12.68%的人口、創造了21.82%的GDP。從常住人口看，2000年、2010年和2020年鄭州市常住人口分別為665.7萬人、862.7萬人和1260.1萬人；2000-2010年增加197.0萬人，2010-2020年增加397.4萬人，分別增長29.59%和46.06%；占全省常住人口的比重分別為7.19%、9.18%和12.68%，所占比重在逐漸提高。從城鎮化水平看，2000年、2010年和2020年鄭州市城鎮化率分別為55.05%、63.49%和78.4%，2000-2010年提升8.44個百分點，2010-2020年提升14.91個百分點；鄭州市城鎮化率分別高出全省31.88、24.97和22.97個百分點，均居全省第一位，城鎮化的龍頭作用明顯。四是廣大縣級城市（縣城）逐漸成為我省新型城鎮化的主要承載單元和農村勞動力轉移落戶的主陣地。縣級城市（縣城）吸納城鎮人口比重上升較為明顯，2010-2020年縣級城市（縣城）新增城鎮常住人口年均增長率接近5％，高于市轄區的城鎮人口年均增速。從城鎮化率增長速度比較看，縣級市、縣城2010-2020年城鎮化年均增長率均明顯高于市轄區。2020年，縣級市、縣的城鎮化率分別為56.05%、42.72%，仍處于城鎮化加速發展階段，作為就地城鎮化的載體作用凸顯。

表1?省轄市區與縣級市、縣城城鎮化率情況

3.綜合交通體系對全省城鎮體系的支撐作用顯著提高。鄭州航空港、米字型高鐵、三縱四橫鐵路干線網和京港澳、連霍等四通八達高速公路網，形成支撐中原城市群、鄭州都市圈和洛陽都市圈與周邊地區連接的基本骨架，大大提升了對中部地區的輻射帶動能力，全省已經形成以鄭州為中心，以京廣線、隴海線為主軸的“十字形”城鎮密集帶。

4.產業支撐能力不斷增強。通過加快產業發展和科技支撐，促進以產興城、以城聚產。全省共規劃開發區184個，區內工業增加值、利潤、投資等占全省工業的比重均超過60%，積極打造優勢集群，培育現代產業體系，對全省城鎮化起到顯著的支撐作用。已初步形成裝備制造、現代食品2個萬億級，電子信息、汽車及零部件、生物醫藥、新型材料、現代化工5個3000億級和現代輕紡、智能家居、軟件及信息技術服務等12個千億級產業集群。國家級新型工業化產業示范基地達13個，培育省級專精特新“小巨人”企業1028家，全省中小企業數量達55萬多家，從業人員1310多萬人。積極搭建就業平臺，帶動勞動力靈活就業。鄭洛新國家自主創新示范區引領作用不斷增強，高新技術企業新增4971家，科技進步貢獻率達到60%。創新投入不斷加強，2021年研究與試驗發展（R&D）經費投入強度1.64%。

5.城鎮功能品質顯著提升。百城建設提質工程深入推進，供水、排水、燃氣等市政公用設施體系更加完善，污水處理率、生活垃圾無害化處理率均超過全國平均水平。信息基礎設施建設全國領先，實現縣城以上城區5G全覆蓋，鄭州國家級互聯網骨干直聯點總帶寬達到1360G、居全國第3位。城市可持續發展能力穩步提升，萬元生產總值用水量、萬元工業增加值用水量連年下降，市政再生水利用量占污水處理量的比例高于全國平均水平，天然氣、一次電力及其他能源消費比重不斷上升，空氣、水質、土壤等生態質量持續改善。城市文化軟實力不斷增強，全省文化及相關產業增加值占生產總值的比重超過4%，實現歷史性突破，截至2020年，全省有23個城市入選全國文明城市。中原文化影響力越來越強，“老家河南”品牌持續叫響。

6.城鄉融合發展進程不斷加速。鄉村振興戰略深入實施，2020年全省農村居民人均可支配收入16107.93元，比2013年增長79.6%。城鄉居民收入比從2013年的2.42縮小到2020年的2.16。城鄉基本公共服務制度加快接軌，鄉村學校建設條件和管理機制持續改善，統一的城鄉居民基本養老保險、基本醫療保險制度基本建立。扎實開展農村“三塊地”改革，基本完成農村承包地確權登記頒證和農村集體資產清產核資工作。許昌獲批成為國家城鄉融合發展試驗區，在建立農村集體經營性建設用地入市等方面形成一批典型經驗。鞏義等5個縣（市）獲批開展國家新一輪宅基地制度改革試點。

7.城鎮化體制機制改革深入推進。“十三五”以來，我省在推動戶籍制度、城市更新、城鄉融合發展等改革方面積累了有益經驗。一是突出“破藩籬、降門檻”，實現“更高品質生活”。取消鄭州中心城區以外其他所有城市和地區的落戶限制，持續放寬鄭州中心城區落戶條件，全省基本實現“零門檻”落戶。完善“人地錢”掛鉤配套政策，“十三五”期間累計爭取中央農業轉移人口市民化獎勵資金135.22億元，金額位居全國第一。切實維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權。全面實施居住證制度，累計制發超過350萬張，建立與居住證掛鉤的基本公共服務提供機制。將農民工隨遷子女義務教育納入公共教育體系，就業、衛生等公共服務不再區分戶籍歸屬地。二是突出“強龍頭、打基礎”，實現“更高質量發展”。推動中心城市“起高峰”，成立高規格鄭州國家中心城市建設領導小組，鄭州都市圈進入全國重點培育名單。向鄭州、洛陽、航空港實驗區下放省級經濟社會管理權限295項，培育建設南陽副中心城市，豫西、豫南、豫東和豫北四大城鎮協同區聯動發展水平持續提升。推動縣域經濟“成高原”，激活縣域經濟發展活力，深化縣域放權賦能改革，賦予縣（市）255項經濟社會管理權限，推動開發區整合、擴區、調規、改制，實現開發區規上工業營業收入占縣域工業的67%，將財政直管縣的實施范圍擴大至全部縣（市）。三是突出“增韌性、補短板”，實現“更高效能治理”。扎緊城市安全“籬笆”，加強城市排水防澇設施建設和提標改造，聚焦“7.20”特大暴雨中暴露的問題，加快推進城市防洪排澇治理。大力推進保障性安居工程，累計啟動老舊小區改造157.7萬戶，有效改善居民居住條件。積極推進保障性租賃住房建設，著力解決新市民、青年人等群體住房困難問題。四是突出“抓普惠、促均衡”，實現“更高水平共享”。堅持“以城帶鄉”，引導生產要素更多流向農村。通過省級交易平臺有償流轉使用農村節余建設用地指標，累計交易宅基地復墾券超22萬畝，構建多層次農村金融服務體系。提升城鄉公共基礎設施一體化水平，“四好農村路”示范縣數量居全國第一，生活垃圾收儲運體系覆蓋97.7%的行政村和92.7%的自然村。

（二）我省新型城鎮化建設面臨的問題挑戰

我們也要清醒地看到，在推進城鎮化建設過程中，還有部分中長期問題沒有得到根本解決，一些新情況新趨勢開始逐步顯現，問題挑戰主要體現在以下幾個方面：

1.我省城鎮化率仍低于全國平均水平。從全省看，2010年我省常住人口城鎮化率38.52%，低于全國11.16個百分點，2020年我省城鎮化率已達到55.43%，比全國平均水平低8.46個百分點。在全國31個省、自治區、直轄市中排名第25位，在中部六省排在倒數第1位。從省轄市看，全省17個省轄市和濟源示范區中，周口、駐馬店、商丘、濮陽、信陽、南陽、開封、安陽、平頂山、許昌、漯河11個省轄市常住人口城鎮化率低于全省平均水平，其中周口、駐馬店、商丘、濮陽4個省轄市低于50%。

表2?我省“六普”、“七普”我省人口城鎮化率情況

表3 2020年我省與經濟總量前10?。ㄊ校┎糠种笜藢Ρ?/b>

2.中心城市能級不夠、輻射帶動能力不強。從規?？?，2019年河南省城鎮規模體系結構形成特大城市1個（鄭州），I型大城市1個（洛陽，偃師、孟津劃區后），Ⅱ型大城市2個（南陽、開封），中等城市10個（商丘、平頂山、焦作、新鄉、安陽、濮陽、漯河、信陽、駐馬店、許昌），Ⅰ型小城市16個，Ⅱ型小城市9個；行政建制鎮1181個。從國家中心城市看。鄭州國家中心城市的規模體量仍然偏小，2021年鄭州GDP為1.27萬億，在九大國家中心城市中僅高于西安（1.07萬億），是成都（1.99萬億）的64%，武漢（1.77萬億）的72%；經濟首位度不高、科技創新能力不強、強優市場主體不多，區域服務帶動能力不強，國際化程度不高。

表4?2020年國家中心城市部分指標對比

從副中心城市看，洛陽市經濟實力總體偏弱，GDP占全省的比重以及人均生產總值均低于安徽蕪湖、湖北襄陽等同類城市，經濟的區域支撐帶動能力較弱；開放發展水平較低，洛陽進出口總額2020年193.1億元，占GDP的比重僅為0.4%；產業結構不優，傳統產業占比大，新興產業發展不足，第三產業占比偏低，科技創新能力不強；作為副中心城市的人口吸引力尚不顯著，僅與鄰近城市產生較強的人口流動，而東南、東北方向的輻射帶動作用較弱。南陽市經濟總量和人口規模偏小，2020年GDP3925億，城區（不含鎮）人口僅有160萬人。

3.城市的綜合承載能力仍然不強。由于經濟發展不充分、城市基礎設施和公共服務設施建設歷史欠賬多、標準低，除個別指標外，市政設施指標多數處于全國第19-25位，地下管網建設滯后、標準不高，污水垃圾處理能力不足，卡脖路、斷頭路等不同程度存在，城市規劃區范圍內仍有1800多個城中村，環境差，管理亂，安全隱患多，影響城市功能、品質及發展空間。城市管理精細化智能化程度不高，特色風貌不鮮明，歷史文化資源保護傳承力度不夠，城市風險隱患進入凸顯期?？h城教育、醫療、養老等優質公共服務供給不足，一定程度制約了農村轉移人口就近就地城鎮化。

4.資源環境的約束日益凸顯。一是土地利用“一高一低兩失衡”問題突出。土地承載負荷高，以全國1.74%的土地承載了全國7.8%的人口，以全國6%的耕地生產了全國10%的糧食，人均耕地面積相當于全國平均水平的87%。土地利用效率低，2019年全省地均GDP為12萬元/畝(全國15萬元/畝)，開發區土地利用效率整體不高，工業用地畝均稅收7.76萬元，最低僅為1100元；全省19家國家級開發區工業用地畝均稅收27.76萬元，是全國平均水平的61%、廣東省的27%；用地結構不合理，工業用地僅占17%，處于國家15%—30%標準的下限；農村人均建設用地317.75平方米，遠高于150平方米的標準；農村宅基地“建新不拆舊”，“空心村”問題凸顯。二是水資源短缺制約城鎮空間發展。人均水資源量約占全國人均水資源量的1/5。全省多年平均水資源總量403.53億m3，僅占全國總量的1.4%，人均水資源量為381m3，耕地畝均水資源量為340m3，分別占全國人均和畝均水資源量的1/5和1/4，屬于資源性缺水地區。三是環境污染治理難度大、壓力大。我省產業結構偏重、能源結構調整不到位、運輸結構不合理，2020年傳統產業占GDP的比重達到46.2%。京津冀大氣污染傳輸通道城市和汾渭平原城市環?？刂埔?，對我省的工業、建筑業的發展形成了很大的壓力。

5.以城帶鄉作用尚未充分發揮。我省城鎮化率躍過50%大關后，城鄉關系正在發生深刻變化，但鄉村底子薄弱、發展滯后，城鄉居民收入差距較大，2020年我省農村居民人均可支配收入16107.93元，僅為城鎮（34750.34元）的46.35%。特別是，農村空間布局和資源配置需要優化，農村基礎設施和公共服務歷史欠賬較多，城鄉基礎設施一體化水平還不夠高，基本公共服務均等化水平存在較大差距。2020年，全省行政村數量4.55萬個、自然村18.3萬多個，農村常住人口4430萬人，行政村平均規模不足1千人、自然村平均規模200多人。由于村莊點多面廣規模小，面臨著基礎設施和公共服務設施標準不高、利用效率低、運行管理難度大等問題。城鄉土地資源配置不平衡，隨著城鎮化的推進，城鎮用地增加，但農村建設用地沒有隨著農村人口減少而相應減少，這種不平衡在相當長一個時期內將會雙重疊加階段。

6.體制機制改革和城市治理仍需持續深化。一是人口資源優勢尚未轉化為人力資源優勢。全省勞動力的整體教育水平偏低，高素質人才短板突出。全省的勞動力素質結構轉變滯后于產業結構轉型。全省吸引集聚人才能力明顯不足，高素質勞動力資源存在行業短缺，目前教育、科研、信息傳輸等知識密集型行業以及金融等現代服務型行業人才數量占比低，傳統勞動密集型和生產性行業的人才的比重高。農業轉移人口受教育水平整體偏低，就業能力弱。年齡偏大的農民工轉移就業難度大。二是城鎮化建設缺乏穩定資金來源。當前城市建設資金仍以地方政府自有財政資金和發行政府債券融資為主，對基金和保險投資等市場化手段運用較少，難以滿足發展需要。同時，城鄉金融資源配置普遍存在失衡，農村貸款難、貸款貴等現象長期存在，農業經營性主體貸款可獲得性較差，投融資環境還不夠理想。三是農業轉移市民化水平和質量還有待提高。城鄉二元戶籍制度壁壘尚未徹底破除，還有相當大的增長潛力和空間。部分地區農民因城鄉屬性調整及城中村改造等轉為城鎮戶籍，但并未改變其生產生活方式，仍不能享有城鎮基本公共服務和辦事便利。四是城市現代化治理水平亟待提升。智慧城市建設處于起步階段，在城市建設中不同程度存在重地上、輕地下，重速度、輕質量，重眼前、輕長遠等現象，特別是去年7月我省遭遇特大暴雨洪澇災害，暴露出城市基礎設施建設管理、綜合應急救援等方面存在一定短板漏洞。

（三）當前我省新型城鎮化的趨勢特征

整體來看，我省城鎮化建設取得了歷史性重大成就，且仍處于重要戰略機遇期。面向2035年，為確保高質量建設現代化河南、確保高水平實現現代化河南，必須遵循規律、順勢而為、拓寬視野、超前布局，堅定不移、積極穩妥地推進實施以人為核心的新型城鎮化戰略。綜合判斷，我省城鎮化將呈現出六大趨勢：

一是城鎮化進程仍處于重要戰略機遇期。我省城鎮化動力依然較強，預計到2035年全省城鎮人口增量將超過2100萬人，約占全國城鎮人口增加總量的十分之一。隨著國家重大區域戰略的縱深實施，我省疊加了構建新發展格局戰略機遇、新時代推動中部地區高質量發展政策機遇、黃河流域生態保護和高質量發展歷史機遇的三重機遇“紅利”，必將迎來蓬勃發展新局面。

二是城鎮化發展進入動力轉換期。新發展格局下擴大和釋放內需將是國內大循環形成的關鍵所在，中心城市、都市圈作為鏈接國內國際雙循環的關鍵空間單元，將成為新發展格局的戰略支點和主戰場。當前我省正積極打造一流創新生態、產業生態，高質量推進新型城鎮化，吸引高端人才落戶河南、進入城市，將對我省建設國家創新高地起到重大助推作用，也有利于國家創新資源要素的優化布局。

三是城鎮化格局進入重塑優化期。人口和經濟要素向優勢地區集聚成為普遍發展趨勢，中心城市和都市圈承載的人口和經濟比重仍將不斷提升，資源要素將進一步向中心城市和縣城兩端集聚。隨著我省加快推動中心城市“起高峰”、縣域經濟“成高原”，兩端集聚的趨勢將進一步延續，中心城市輻射帶動效應將進一步發揮，就近城鎮化趨勢更加明顯，縣城將成為就近城鎮化的重要載體。

四是城市發展模式進入轉型期。隨著城鎮化的持續推進和城市規模的不斷壯大，超大特大城市面臨風險數量逐漸增多、復雜性日益增強，城市安全韌性發展的重要性將更加凸顯，建設韌性低碳集約城市成為廣泛共識。未來城市建設將更加注重宜居韌性、精細智能、綠色低碳，亟需進一步統籌安全與發展，提升全覆蓋、全過程、全天候城市治理能力，讓人民生活更有品質、更有尊嚴、更加幸福。

五是城鄉關系進入加速融合期。隨著鄉村振興戰略的深入實施，城鄉人才、資本等發展要素自由流動的條件將更加成熟，城鄉產業協同發展和農村一二三產業融合發展趨勢將更加明顯，緊湊一體的城鄉空間網絡將加快形成，城鄉“兩棲人口”將成為常態化現象，亟需進一步打開“城門”、放開“鄉門”，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快城鄉要素合理配置，為共同富裕打下堅實基礎。

三、“怎么干”——扎實推動新型城鎮化建設邁上新臺階

“十四五”時期是我省新型城鎮化實現更高質量發展的關鍵時期，需要立足發展基礎、順應發展趨勢，積極穩妥推進新型城鎮化，使人民群眾享有更加安全、更高品質的城市生活，促進經濟行穩致遠、社會安定和諧。前不久，省委省政府印發實施的《河南省新型城鎮化規劃（2021—2035年）》和《實施以人為核心的城鎮化戰略工作方案》，明確了下一步推進新型城鎮化建設的總體思路、發展目標和重點任務。下面結合我省新型城鎮化“十四五”規劃，結合國家新型城鎮化綜合改革試點的一些典型案例，我認為，我省扎實推進新型城鎮化戰略，要突出抓好“六個著力”：

（一）著力優化新型城鎮化發展格局。堅持規模質量雙提升，推動中心城市“起高峰”，強化鄭州國家中心城市龍頭作用，打造現代化鄭州都市圈，增強洛陽和南陽副中心城市輻射帶動能力，推進區域協調聯動發展，加快構建“一主兩副、四區協同、多點支撐”新發展格局。

1.全力提升鄭州國家中心城市能級。聚焦“當好國家隊、提升國際化”，強化樞紐開放、科技創新、教育文化、金融服務等功能，加快打造國家創新高地、國家先進制造業高地、國家開放高地、國家人才高地。一是用創新培育競爭新優勢，發展壯大數字核心產業，全面提升數字能力，發揮全國大眾創業萬眾創新活動周舉辦地優勢，打造“中原龍子湖”全國雙創名片，營造“大眾創業、萬眾創新”的濃厚氛圍。二是堅持制造業高質量發展，壯大“芯屏網端”全產業鏈，打造世界級智能終端產業集群，促進汽車產業集聚集群發展。三是加速集聚高端人才，建立柔性引才引智機制，吸納、集聚、培養創新領軍人才和創新團隊，實施高層次專業技術人才培養集聚工程。四是推進高水平制度型開放，提升鄭州—盧森堡“空中絲綢之路”品牌優勢，加快中歐班列（鄭州）集結中心示范工程建設，提升航空口岸承載能力，增開一批洲際客運航線，爭取友好國家在鄭設立商貿辦事處、簽證中心，創建國際消費中心城市。五是優化城市發展空間布局，推進中心城區有機更新和品質提升，探索將中牟、滎陽、新鄭等具備條件的縣（市）納入中心城區統一管理，加快提高城市首位度，強化周邊縣級組團產業支撐，加強與中心城區快速交通聯系，鼓勵優質教育、醫療資源向新城組團轉移。

2.推動鄭州都市圈擴容提質。以鄭州國家中心城市為內核，以塑強區域競爭優勢為目標，以服務全國大局為導向，統籌處理好都市圈與鄭州國家中心城市、都市圈與鄭汴許和鄭新等板塊、都市圈內9個城市之間的關系，把鄭州都市圈作為深度融入國際國內雙循環經濟體系的關鍵節點和先手棋，加快打造具有全國影響力的現代化都市圈。突出抓好三個方面：

一是優化重塑鄭州都市圈“1+8”空間格局。推進鄭州與開封、洛陽、平頂山、新鄉、焦作、許昌、漯河、濟源加速融合發展，著力構建“一核一副一帶多點”的空間格局?！耙缓恕奔匆脏嵵輫抑行某鞘袨橐I，以鄭開同城化、鄭許一體化為支撐，將蘭考納入鄭開同城化進程，發揮鄭州航空港經濟綜合實驗區樞紐作用，打造鄭汴許核心引擎?！耙桓薄奔赐苿勇尻?、濟源深度融合，形成都市圈西部板塊強支撐?！耙粠А奔绰鋵嵿嵚逦鞲哔|量發展合作帶國家戰略部署，發揮沿黃河干流區域創新和產業等要素富集優勢，以鄭開科創走廊為主軸、鄭新和鄭焦方向為重要分支，打造以創新為引領的城鎮和產業密集發展帶?！岸帱c”主要包括新鄉、焦作、平頂山、漯河等新興增長中心。

二是打造鄭汴許核心引擎。把鄭汴許板塊作為都市圈核心圈層，依托鄭許市域鐵路、開港大道、G107等主要交通軸帶，形成以鄭汴許三市主城區及鄭州航空港區為支撐，以鄭開科創走廊、許港產業帶、開港產業帶為骨架的鄭汴許“黃金三角”，發揮鄭州航空港區位優勢，打造都市圈的先進制造業集聚核心區。完善同城化的推進機制，加快推動鄭開同城化發展，蘭考深度融入鄭開同城化進程。

三是促進都市圈一體化高質量發展。交通互聯互通方面，統籌推進都市圈城際鐵路、市域（郊）鐵路、城際軌道交通建設，推動軌道交通“一張網”運營管理，加快打通城際“斷頭路”、拓寬“瓶頸路”，建設“軌道上”的都市圈，推動城際公路快速化、城際客運公交化，完善都市圈高快路網體系。產業協作方面，重點打造鄭開、洛鞏、許港、鄭新、鄭焦、鄭漯、洛濟、洛平等8條產業帶，加快形成以鄭州為中心的主導產業集群和標志性產業鏈。設立新鄉平原城鄉一體化示范區、武陟、長葛、臨潁等特別合作區，創新科技創新合作和產業園區共建模式，提升周邊省轄市、縣（市）對鄭州的產業配套服務能力。公共服務方面，擴大鄭州優質公共服務資源服務范圍，開展多層次多模式合作辦學辦醫，深入實施政務聯通互認工程，推進社會保障并軌銜接，構建便利共享生活圈。

3.培育壯大副中心城市。推進洛陽中原城市群副中心城市提級擴能。錨定萬億級經濟總量目標，厚植洛陽先進制造、生態屏障、人文交往等優勢，堅持創新產業雙驅動、改革開放兩手抓、文旅文創成支柱，提速提質建設洛陽副中心城市，打造具有國際競爭力的裝備制造產業集群，塑造“盛世隋唐”“國花牡丹”等特色文化品牌，加快建設國際文化旅游名城、國際人文交往中心和現代生態宜居城市，盡快打造成為全省高質量發展新的增長極。培育南陽省域副中心城市。一方面，堅持制造業高質量發展主攻方向，把做優做強產業企業作為重中之重，統籌推進傳統產業提質發展、新興產業培育壯大和未來產業前瞻布局；另一方面，厚植南陽生態和文化優勢，實施南水北調中線工程丹江口庫區等生態保育工程，提升“八大宛藥”規模品質。建設國家中醫藥綜合改革試驗區，壯大現代中醫藥等特色產業集群。更好發揮南陽的豫西南橋頭堡和門戶作用，拉大城市框架、完善城市功能、提升城市品質，加快副中心城市建設步伐。

4.強化區域發展多極支撐。依據區位交通、產業基礎、發展潛力，以優化城市形態、提升現代服務功能為重點，有序推進新城區建設和老城區改造，推動中心城區產業高端化和功能現代化，培育壯大若干區域中心城市、門戶城市，形成各具特色的發展引擎，強化新型城鎮化發展的多極支撐。強化跨市域交通對接、功能銜接、產業連接，打造豫西、豫南、豫東和豫北四大城鎮協同發展區，形成各具特色的發展引擎。

（二）著力推動縣域經濟高質量發展。堅持把縣域治理“三起來”作為根本遵循，大力推進新發展格局下縣域經濟高質量發展，激發縣域發展活力，加快推動縣域經濟“成高原”。

一是引導縣域經濟特色化發展。以強縣富民為主線，以改革發展為動力，以城鄉貫通為途徑，堅持宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農則農，宜工則工、宜商則商，統籌推進縣域經濟因地制宜發展。優化開發縣（市）突出轉型提質，強化主導產業鏈式配套，形成與中心城區梯度發展、優勢互補的產業體系。重點發展縣（市）突出特色高效，穩固糧食生產能力，積極發展特色產業集群，以新型工業化促進農業農村現代化。生態功能縣（市）突出環境保護，樹立全域一體的大生態發展理念，發展資源環境可承載的適宜產業，增強生態、文化、旅游和產業配套綜合功能。

二是推進“一縣一省級開發區”建設。推動各縣開發區著眼國內國際市場大循環、現代產業分工大體系，優化設置1-2個主導產業，推動要素加快集聚、資源優化配置、上下游企業聯動，實現產業轉型、創新生態、人才服務、生態價值等多重功能的高度耦合，全面推行“管委會+公司”模式，實施“三化三制”改革，支持開發區布局建設各類創新平臺，完善創業創新孵化和成果轉移轉化機制，實現規模以上制造業企業研發機構全覆蓋。

三是提升縣城品質和承載能力。順應縣域人口流動發展趨勢和就地就近城鎮化發展態勢，適應農民到縣城就業安家需求，加快推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，促進人口集聚、產業集中和功能集成。聚焦于“增體態”“強筋骨”“提品位”，補齊縣城突出短板弱項，提升縣城公共設施和服務能力，加快推動公共服務設施提標擴面、環境衛生設施提級擴能、市政公用設施提擋升級、產業培育設施提質增效。積極搭建政銀對接服務平臺，鼓勵政策性開發性銀行積極參與縣城城鎮化補短板強弱項。

（三）著力促進農業轉移人口市民化。堅持以優質公共服務推動人的全面發展，以農業轉移人口為重點，兼顧其他非戶籍常住人口，持續深化戶籍制度改革，健全配套政策體系，推動常住人口全面享有高質量城市基本公共服務。

一是打通市民化制度性通道。堅持尊重意愿、存量優先、循序漸進的原則，進一步放開放寬城市落戶限制，持續降低鄭州中心城區落戶門檻，提升農業轉移人口市民化質量。完善人口管理制度，建立以經常居住地登記戶口制度，提高戶籍登記和遷移便利度，逐步實現人口自由流動和遷徙。依法保障進城落戶農民農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，建立健全農戶“三權”市場化退出機制和配套政策。

二是擴大基本公共服務覆蓋面。健全以居住證為主要依據的進城務工人員隨遷子女義務教育入學政策，以公辦學校為主將隨遷子女全部納入流入地義務教育保障范圍，逐步將農業轉移人口納入流入地教育保障范圍。完善各級公共就業服務機構功能，加強基層公共就業創業服務平臺建設，推動公共就業服務城鄉常住人口和用人單位全覆蓋。全面落實企業為進城務工人員繳納職工養老、醫療、工傷、失業等社會保險費用責任。

三是提高農業轉移人口勞動技能素質。高質量推進“人人持證、技能河南”建設。統籌發揮企業、職業院校、技工學校等作用，強化農業轉移人口職業技能培訓和職業教育，提高農業轉移人口在城市穩定就業能力。穩步發展本科職業教育，推動不同層次職業教育縱向貫通，促進不同類型教育橫向融通，健全職普并行的培養體系。完善技能人才培養、評價、使用激勵機制，培養更多高素質技能人才、能工巧匠、大國工匠。

四是健全農業轉移人口市民化配套政策。健全農業轉移人口市民化財政獎勵機制，加快實施中央預算內投資和中央財政專項轉移支付安排向吸納農業轉移人口落戶多的城市傾斜的政策，重點支持市政公用設施、公共服務設施、環境基礎設施建設運行維護。健全城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制。編制和修訂國土空間規劃，要充分考慮進城落戶人口數量，科學測算和合理安排城鎮新增建設用地年度計劃。

（四）著力打造宜居韌性現代化城市。堅持人民城市人民建、人民城市為人民，加快轉變城市發展方式，把安全理念貫穿城市規劃、建設、管理全過程，優化城市生產、生活、生態空間，注重對“城市記憶”加以保護，穩妥進行修繕、保護和再利用，打造宜居、創新、智慧、綠色、人文、韌性城市。

一是建設便捷舒適的宜居城市。城市交通方面，推動市內市外交通有效銜接和軌道交通融合發展，規劃建設多層次大容量軌道交通網絡，優化城市交通換乘樞紐布局。住房方面，完善住房市場體系和住房保障體系，堅持“房住不炒”，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，加大住房保障力度，滿足新市民和住房困難群眾的基本住房需要，更好滿足購房者的合理住房需求，因城施策促進房地產業良性循環和健康發展。公共服務方面，因地制宜實施市政配套設施和養老、育幼、文體等公共服務設施改造打造，城鎮社區15分鐘生活圈，提升優質公共服務供給能力。城市更新方面，持續推進以老舊小區、老舊廠區、老舊街區、城中村等“三區一村”改造為主要內容的城市更新行動，支持鄭州、開封、洛陽、安陽等城市率先開展城市更新試點示范。

二是建設安全可靠的韌性城市。深刻汲取鄭州“7·20”特大暴雨災害教訓，加強城市排水防澇設施建設和提標改造，打造源頭減排、管網排放、蓄排并舉、超標應急的城市排水防澇工程體系。加強城市“里子工程”“避險工程”建設，以燃氣管網、交通物流、供電供水、信息通訊、電力系統、熱力管網等工程為重點，實施城市生命線補短板工程，建立完善城市生命線安全運行監測系統。健全傳染病疫情和突發公共衛生事件監測系統，建立專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急響應體系。健全城市應急管理體系，完善安全生產、消防、森林防滅火、防汛抗旱、防災減災、災難救助、地震地質災害等部門聯動協同機制，提升突發事件應急處置能力。

三是建設更具活力的創新城市。把創新擺在發展的邏輯起點、現代化建設的核心，發揮城市集聚創新要素主要載體作用，深入實施創新驅動戰略，加快嵩山實驗室、神農種業實驗室、黃河實驗室和省產業研究院、中試基地等重大創新平臺建設，布局建設國家大科學裝置，促進中原科技城融合發展。大力推進鄭州大學、河南大學“雙一流”建設，打造河南高?！半p航母”，推動更多高校進入“雙一流”建設行列。推動國家級省級雙創示范基地提質增效，探索建設“樓上樓下”創新創業綜合體，建立科技成果“沿途下蛋”高效轉化機制。吸引匯聚青年人才，貫通產業鏈、人才鏈、創新鏈，構建適應青年創新創業全生命周期的新生態。

四是建設數字孿生的智慧城市。以基礎設施建設為支撐，以核心產業壯大為突破，以融合應用創新為引領，以數字治理能力提升為關鍵，全面提升城市智慧化水平。全面提升信息基礎設施水平，建設全國重要的信息通信樞紐和信息集散中心，打造千兆城市和行業千兆虛擬專網標桿，推進農村家庭百兆光纖和鄉鎮以上區域5G網絡全覆蓋。積極探索天地一體化、第六代移動通信（6G）等未來網絡布局。以國家超級計算鄭州中心為引領，融入全國一體化大數據中心協同創新體系。分級分類推動各地開展新型智慧城市建設，實現城市治理智能化、集約化、人性化。

五是建設美麗低碳的綠色城市。堅持生態優先、綠色發展，落實碳達峰碳中和目標，深入落實黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略，持續開展國土綠化和森林河南建設，推動城市實現森林公園、濕地公園、郊野公園廣覆蓋。推進城市生活污水處理提質增效，推動污水全收集全處理和污泥全處置。全面推行城市生活垃圾分類，加快推進生活垃圾焚燒處理設施建設。推動產業結構綠色低碳轉型，積極發展節能環保、清潔生產、清潔能源等綠色產業。

六是建設魅力彰顯的人文城市。激發城市現代人文基因。創新發展新型公共文化空間，廣泛開展豐富多樣的城市文化活動，打造一批文化街區、藝術走廊、城市書房、文化驛站、睦鄰中心。以鄭州、洛陽、南陽等為重點，建設一批特色彰顯、富有魅力的博物館群，深入挖掘城市優秀傳統文化資源，叫響老家河南、天下黃河、華夏古都、中國功夫等河南特色文化品牌，深化仰韶文化、夏文化、殷商文化等研究。鼓勵城市建筑設計傳承創新，支持傳統工藝、老字號、工業遺產等領域河南元素融入城市規劃設計建設。

（五）著力促進城鄉實質性融合發展。堅持以工補農、以城帶鄉，促進城鄉要素雙向自由流動和公共資源合理配置，縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距，形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系。

一是合理配置城鄉發展要素。土地方面，積極穩妥推進農村集體經營性建設用地入市，建立公平合理的入市增值收益分配機制；探索建立農村集體經營性建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場。資金方面，完善支持鄉村發展投融資機制，鼓勵有條件的市、縣設立城鄉融合發展專項資金，支持市、縣申請發行用于城鄉融合公益性項目的政府債券。技術方面，建立科技成果入鄉轉化激勵機制，健全縣級農技推廣中心、鄉鎮農技推廣區域站、村農業技術服務站點和科技示范主體三級科技服務網絡。人才方面，鼓勵引導人才向鄉村流動，實施返鄉下鄉創業工程，提高在外務工經商人員、復員退伍軍人、大學生等人才返鄉創業能力。

二是深入開展鄉村建設行動。推進城鄉公共基礎設施統一運行，以縣域為整體，統籌供水、污水垃圾處理等城鄉基礎設施規劃建設。推動市政公用設施向城郊村和中心鎮延伸，健全基礎設施分級分類投入機制，鼓勵社會資本參與，積極引導農民投入。深化城鄉基本公共服務普惠共享，積極推行“集團化辦學”等城鄉教育聯合體，深化緊密型縣域醫共體建設、推進縣域醫療衛生服務一體化均等化。發展農村普惠型養老服務和互助式養老，不斷完善以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系。

三是推進農村一二三產業融合發展。發展生態農業、精品農業和科技農業，因地制宜發展溝域經濟、林下經濟和鄉土特色產業。建設一批農產品倉儲、保鮮、冷藏等冷鏈物流設施，強化農村電子商務支撐，加快農產品出村進城，促進與城市市場高效銜接，構建城鄉協同、全程可追溯的綠色安全食品供應鏈。推動農業與休閑旅游、文化體驗、健康養老等深度融合，發展休閑農業、鄉村旅游、創意農業、特色民宿等新產業新業態，形成特色鄉村文旅品牌。支持城鄉結對、村企掛鉤，鼓勵發展訂單農業、觀光農業、農業生產性服務業。

四是扎實推動城鄉共同富裕。增加農民工資性收入，健全農民工就業對接服務機制，暢通勞務輸出通道；增加農民經營性收入，加快培育農民合作社、家庭農場等新型農業經營主體；增加農民財產性收入，豐富創新集體經濟發展形態，開辟資產租賃、企業股份、農業開發等多種路徑，促進村級集體經濟發展壯大。加強低收入困難群體精準幫扶，發揮第三次分配作用，暢通社會各方面參與慈善和社會救助的渠道。

（六）著力推進城市治理能力現代化。樹立全生命周期理念，把“人”作為城市精細化管理的出發點和落腳點，充分感受社情民意，以人的需求為本精準施策，協同發揮政府、市場、社會等各方力量，創新治理模式，構建經濟治理、社會治理、城市治理統籌推進和有機銜接的治理體系。

一是加強城市空間治理。堅持經濟社會發展規劃的全面統領作用，發揮國土空間規劃基礎作用，突出專項規劃對規劃體系的補充完善和對特定領域的支撐作用，立足實際需求編制都市圈等跨區域發展規劃和各類專項規劃。堅持系統思維、內涵發展、彈性適應，統籌規劃生產生活生態空間，統籌新城區開發和老城區改造，統籌產業發展和居住功能，統籌地上地下空間綜合開發利用，統籌市區、城郊和周邊鄉村發展，主動進行戰略留白，構建錯落有致、疏密有度、顯山露水、通風透氣的城市總體空間格局。

二是提升城市社會治理水平。完善黨委領導、政府負責、群團助推、社會協同、公眾參與的治理體系。構建基層社區治理共同體，推動多元主體共同參與，推進城鄉社區公共服務綜合信息平臺建設，打造數據驅動、人機協同、跨界融合的智能化治理模式。防范化解社會矛盾風險，創造性踐行新時代“楓橋經驗”，扎實開展“零上訪、零事故、零案件”平安單位（村、社區）創建活動。建立矛盾糾紛定期排查機制，健全一站式多元化解決機制，推動矛盾糾紛調處“最多跑一次”。

三是深化體制機制改革。創新人口服務管理制度，以“一老一小一青壯”為重點，建立健全覆蓋全生命周期的人口服務體系，依法實施三孩生育政策，積極推進老年友好型社區建設，完善人口統計調查制度，逐步建立常住人口常態化統計發布機制。樹立經營城市理念，完善政府投融資體制機制，提升財政資金預算管理水平，確保建設項目綜合收益平衡穩定。做強做大市本級經濟。